Mengevaluasi Sistem Pemilu

Diperlukan parameter atau kriteria untuk mengevaluasi suatu sistem pemilihan umum. Berikut 10 parameter untuk mengevaluasi sistem pemilihan umum anggota DPR dan DPRD yang diberlakukan pada Pemilu 2009.

Pertama, menjamin kedaulatan rakyat, baik dalam penentuan calon dalam setiap partai politik peserta pemilu (P4) maupun dalam proses penyelenggaraan pemilu. Kedaulatan pemilih pada Pemilu 2009 menurun secara signifikan jika dibandingkan Pemilu 1999 dan Pemilu 2004.

Data Pemilu 2009 berikut menunjukkan hal itu: (a) anggota partai tak ikut dalam menentukan calon anggota DPR dan DPRD; (b) jumlah WNI berhak memilih tak terdaftar dalam DPT sekitar 15 persen (26 juta lebih); (c) jumlah pemilih terdaftar yang tidak menggunakan hak pilih 30 persen (lebih dari 51 juta); (d) jumlah suara tidak sah 14,41 persen (16 juta lebih); dan (e) akses pemilih memengaruhi penjabat terpilih sangat terbatas.

Kedua, peran parpol dalam pemilu harus lebih besar daripada sekadar mengajukan daftar calon. Hal ini dapat disimpulkan dari membandingkan peran partai sebagai peserta pemilu anggota DPR dan DPRD dengan peran partai bukan sebagai peserta, melainkan hanya mengusulkan pasangan calon presiden dan wakil presiden dalam pemilu presiden dan wakil presiden. Pada Pemilu 2009, bukan persaingan di antara parpol peserta pemilu, melainkan persaingan antarcalon dari partai yang sama di daerah pemilihan yang sama.

Janji program calon lebih mengedepan daripada visi, misi, dan program partai sebagai materi kampanye. Calon juga lebih aktif dan lebih banyak mengeluarkan dana daripada partai. Calon mengambil alih peran partai sebagai peserta pemilu.

Parameter ketiga, sistem kepartaian yang hendak diwujudkan, yaitu sistem kepartaian pluralisme moderat (sistem multi- partai sederhana). Sistem kepartaian pluralisme moderat masih jauh dari harapan. Jumlah P4 yang terlalu banyak merugikan pemilih karena suara pemilih terpencar ke banyak partai. Selain itu, parpol tak hanya belum dikelola sebagai badan publik, tetapi malah dikelola secara sentralistik, oligarkik, bahkan personalistik. Kegiatan parpol lebih fokus pada power seeking, baik di dalam partai maupun dalam pemerintahan daripada policy seeking sesuai aspirasi konstituen dan ideologi partai. Kepercayaan pemilih kepada partai juga menurun dari pemilu ke pemilu karena pemilih beralih ke partai lain.

Prinsip kesetaraan

Parameter keempat, menjamin keseimbangan sistem representasi penduduk berdasarkan prinsip ”kesetaraan perwakilan” (Pasal 27 Ayat (1) UUD 1945) dengan sistem representasi daerah berdasarkan kesetaraan daerah (Pasal 22E Ayat (2) UUD 1945). Kenyataan menunjukkan, pembagian kursi DPR kepada provinsi belum menjamin keseimbangan sistem representasi penduduk berdasarkan kesetaraan kedudukan warga negara dengan sistem representasi daerah berdasarkan kesetaraan daerah. Ketakadilan itu terjadi tidak saja karena ”harga” satu kursi di provinsi luar Jawa lebih tinggi daripada harga satu kursi di Jawa, juga harga satu kursi antarprovinsi di luar Jawa berbeda secara sangat signifikan.

Kelima, menjamin keterwakilan perempuan dan kelompok minoritas lain di DPR dan DPRD. Amar putusan Mahkamah Konstitusi yang membatalkan Pasal 214 secara faktual juga merupakan pembatalan Pasal 55 Ayat (1) dan (2) yang berisi mekanisme menjamin keterwakilan perempuan di DPR dan DPRD. Peningkatan keterwakilan perempuan di DPR dari 12 menjadi 18 persen pada Pemilu 2009 terjadi karena mayoritas pemilih cenderung memberikan suara kepada calon yang menempati nomor urut kecil (1, 2, atau 3).

Parameter keenam berisi tiga hal. Pertama, menggunakan metode pembagian kursi yang adil dalam arti setiap parpol mendapatkan kursi proporsional dengan jumlah suara sah yang diperolehnya. Kedua, tata cara penetapan calon terpilih harus konsisten dengan siapa yang jadi peserta pemilu dan dengan pola pencalonan. Kalau partai sebagai peserta pemilu, pola pencalonan sewajarnya berdasarkan nomor urut. Kalau pola pencalonan berdasarkan sistem daftar (nomor urut), penetapan calon terpilih sudah semestinya berdasarkan nomor urut. Ketiga, menggunakan sistem pemilu yang: (a) tidak beri insentif bagi calon, pemilih, dan pelaksana/penyelenggara pemilu untuk melakukan tindakan yang menyimpang; (b) tidak beri insentif bagi calon untuk melakukan tindakan menyimpang terhadap UUD yang menempatkan partai sebagai peserta pemilu; dan (c) tidak menimbulkan biaya kampanye pemilu yang berlebihan.

Apa yang terjadi pada Pemilu 2009 belum sesuai dengan parameter ini. Metode pembagian kursi setiap daerah pemilihan (dapil) tidak hanya kurang adil (belum menjamin proporsionalitas), khususnya dalam pembagian sisa kursi, juga sangat kompleks, khususnya pembagian sisa kursi DPR di provinsi yang terdiri lebih dari satu dapil. Tata cara penetapan calon terpilih yang diterapkan bukan berdasarkan nomor urut, melainkan berdasarkan urutan suara terbanyak.

Penerapan tata cara penetapan calon terpilih berdasarkan urutan suara terbanyak telah menimbulkan sejumlah dampak negatif, di antaranya ketaksesuaian antara cara anggota DPR/DPRD terpilih dan model pengambilan keputusan yang diadopsi DPR/DPRD. Kalau model pengambilan keputusan yang diadopsi di DPR/DPRD lebih menempatkan fraksi (atas nama partai) sebagai pembuat kata akhir, hal itu masuk akal karena UUD memang menugaskan partai sebagai peserta pemilu dan pengajuan calon anggota yang digunakan dalam UU Nomor 10 Tahun 2008 memang mengikuti sistem daftar. Kalau cara anggota DPR/DPRD terpilih berdasarkan urutan suara terbanyak, model pembuatan keputusan di DPR/DPRD seharusnya juga berdasarkan suara terbanyak.

Akan tetapi, kalau cara anggota DPR dan DPRD terpilih berdasarkan urutan suara terbanyak, dan model pengambilan keputusan di DPR dan DPRD berdasarkan suara terbanyak, yang menjadi peserta pemilu anggota DPR dan DPRD bukan partai politik, melainkan calon anggota DPR dan DPRD. Kalau kecenderungan ini dilanjutkan, tak saja akan bertentangan dengan Pasal 22E Ayat (3) UUD 1945, tetapi juga segala upaya menyederhanakan jumlah partai politik akan gagal karena dalam satu partai akan muncul banyak ”partai” (berupa anggota DPR atau kelompok anggota DPR).

Parameter ketujuh, sistem perwakilan rakyat (DPR dan DPRD) terdiri atas dua koalisi partai yang bersaing secara sehat dan adil demi kepentingan bangsa, yaitu koalisi dua-tiga partai yang memenangi pemilu jadi koalisi yang memerintah, dan koalisi dua atau tiga partai yang kalah dalam pemilu menjadi koalisi oposisi. Akan tetapi, dua koalisi seperti ini hanya akan solid dan efektif apabila anggota DPR dan DPRD patuh kepada kebijakan partai masing-masing setelah partai mendengarkan masukan dari anggota fraksinya.

DPR dan DPRD hasil Pemilu 2009 terdiri atas banyak partai dengan komposisi perolehan kursi relatif seimbang. Akibatnya, interaksi antarpartai lebih bersifat kolutif (kartel, bancakan) demi kepentingan elite partai daripada bersifat kompetitif demi konstituen dan bangsa. Pemilu belum berhasil menghasilkan DPR dan DPRD yang terdiri atas dua koalisi partai politik.

Parameter kedelapan, menghasilkan pemerintahan presidensial yang efektif karena presiden mendapatkan dukungan yang solid dari DPR, yaitu dari anggota DPR yang berasal dari mitra koalisi partai yang mencalonkan presiden dan wakil presiden. Begitu pun di tingkat pemerintahan daerah. Efektivitas pemerintahan seperti ini diperlukan agar demokrasi tidak hanya berarti pemerintahan milik rakyat dan oleh rakyat, tetapi juga demi kesejahteraan rakyat.

Belum efektif

Namun, yang terjadi belum seperti yang diharapkan. Baik pemerintahan presidensial maupun pemerintahan daerah belum efektif untuk membuat dan mewujudkan kehendak rakyat. Pemerintahan presidensial dan pemerintahan daerah yang kurang efektif tidak hanya karena faktor kepemimpinan, tetapi terutama karena kepala pemerintahan tak mendapatkan dukungan solid dari DPR/DPRD. Dukungan solid tidak diperoleh tidak hanya karena terlalu banyak partai di DPR dan DPRD, juga karena terjadi ”pemerintahan terbelah”, yaitu kepala pemerintahan dipegang Partai A, tetapi DPR/D dipegang Partai A, B, C, D, dan sebagainya.

Kesembilan, sistem pemilu yang cukup sederhana untuk dipahami dan diterapkan oleh pemilih ”awam” pada umumnya sehingga para pemilih mengontrol apa yang dilakukannya. Sistem pemilu anggota DPR dan DPRD masih menjadi sistem pemilihan umum yang paling kompleks (jumlah P4 sebanyak 38, jumlah calon antara 152 calon untuk dapil terkecil dan 532 calon untuk dapil terbesar, serta metode pembagian sisa kursi DPR yang rumit) sehingga sukar dipahami dan dikontrol oleh pemilih. Sistem pemilu yang sangat kompleks seperti ini tidak menguntungkan pemilih, sebaliknya lebih menjamin kepentingan partai/calon memperoleh kursi.

Parameter kesepuluh, pengaturan sistem pemilu mengandung kepastian hukum. Kalau dirumuskan dalam bahasa negatif, ia tak mengandung: kekosongan hukum, ketidakkonsistenan antarketentuan, ketentuan multitafsir, dan ketentuan yang tak dapat dilaksanakan. Dengan begitu, peserta pemilu bersaing menurut ketentuan yang sama sekaligus proses penyelenggaraan pemilu bersifat dapat diprediksi oleh dan bagi semua pemangku kepentingan.

Penyelenggaraan Pemilu 2009 lemah dari segi kepastian hukum, baik karena UU Nomor 10 Tahun 2008 (lebih buruk daripada UU No 3/1999 untuk Pemilu 1999 dan UU No 12/2003 untuk Pemilu 2004) sehingga termasuk UU yang paling banyak digugat di MK ataupun karena kelemahan dalam peraturan pelaksanaan yang dibuat dan dilaksanakan oleh KPU.

Ramlan Surbakti Guru Besar FISIP Universitas Airlangga

Source : Kompas.com

Leave a Reply